浅析城市更新中的管理短板

浅析城市更新中的管理短板

当前,我县城区发展已经进入大规模城市建设阶段的中后期，宁海县城市建成区面积达到42.3平方公里，城区建设已经从大拆大建的粗放式发展进入建设与管理更加精细化的城市有机更新阶段。国家“十四五”规划提出的“实施城市更新行动”和住建部近几年的重点工作任务都在部署城市更新。在此大背景下，我县城市更新由“开发”模式向“经营”模式转变是必然的，“三分建七分管”也不能仍只停留于口头纸面上。

从狭义城市管理理论分析城市更新，基于城市公共市政设施供给的三个主要环节，即规划、设计建设、运维管理全都属于城市管理范畴且相互紧密制约，其职责具体到行政管理部门应当将规划、建设、城市管理等部门在城市更新中履行的一系列行政职能归结到大城市管理范畴中来统筹分析，以期待解决城市发展进入新阶段后城市管理理念滞后、管理方式局限、管理机制不畅造成的城市管理体系建设突出短板。

一、 以“大城管”理念补齐体制机制短板

在今后较长一个时期，我县将会进入城市更新工作的集中攻坚期，特别是针对人民大道以南老城区区域进行拆迁、改造、投资和建设，以全新的城市功能替换功能性衰败的物质空间，使之重新发展和繁荣。这既要对客观存在实体（建筑物等硬件）进行改造，又要对各种生态环境、空间环境、文化环境、视觉环境、游憩环境等进行改造与延续，包括邻里的社会网络结构、心理定势、情感依恋等软件的延续与更新。在此期间，无论是前瞻性的规划展望还是立足于现实的设计施工，都将交杂着人民群众对硬件设施的要求和对精神文化的期待。因此，我县原有的基于市政设施竣工后交付使用再真正开始介入的城市管理体制机制已经无法满足人民群众的多元化需求，各种事先未充分考虑的城市规划、设计、建设环节的瑕疵将在运行管理阶段被无限放大且事后难以补救，相关部门之间统筹协调不畅通、城市管理合力弱等管理短板将进一步凸显。

在当前大部制改革进程中，同质、同源的行政权力的归集是一个明显特征，但考虑到原有相关部门利益和其他相关职能在行权时的行政效率，通过组建高于部门而又不拆分部门固有权利的专门委员会作为协调乃至统一决策机构是较为常见的措施。建立由能够协调乃至拍板城市管理各相关职能部门和城区街道的县领导任主要领导的“大城管委员会”来高位牵头、指挥协调城市更新背景下的重大城市管理问题，能够完善城市管理体制机制的顶层设计，建立城市规划、建设、管理联动机制，明确各部门监管职责边界，消除监管和执法盲区。

二、以“以人为本”观念完善人财物保障

城市的根本在于人，而规范人的行为则在于管理。在城市更新中，我们要充分贯彻“人本观念”，一切规划、设计、建设都要服务于人民群众、方便于人民群众，而在规范管理的过程中，不仅是让少部分人的行为符合大部分人的利益，同时也要充分保障这少部分人的权益，最终达到城市管理服务于所有人的目标。

当前我县城市更新面临四大弊端，其一人居环境质量差，目前我县中心城区老旧小区、城中村面积大，却无管理养护主体；管网及道路、桥梁老旧破损且日常养护标准低（单位养护投入仅为宁波市区的八分之一左右）；部分老旧小区改造不彻底，仍有遗留问题。其二公共服务设施不足，缺乏社区服务、养老、文化、体育、便民市场等基本公共服务设施，规划公共服务设施落地困难，特别是公共厕所、垃圾中转站等设施缺口很大。其三城市生态环境差，公园绿地不足，虽然早已获评国家园林县城，但是城市绿地面积和供居民休憩的小公园小广场等较少，近年政府新建公园绿地等公共设施动力严重不足；城市河道（主要是颜公河）治理成效不显著，系统性生态空间生态性、连通性、服务功能有待提升；河道水体污染严重，河道内垃圾倾倒、污水排放问题严重，生态系统脆弱，水环境不良。其四城市管理力量薄弱，按照城市管理执法力量应按常住人口万分之三比例配比要求，我县仅为万分之二，位列全大市各县市区最末；按照“大综合一体化执法改革”事项划转后由单一行政执法部门统一行使3295项综合执法事项计算，人员编制和执法经费尚有一倍以上的缺口。

城市更新绝非简单的修修补补，而是通过对城市基础设施结构的更新迭代，对城市管理方式的转型升级，实现城市功能的升级。这些升级都需要足够的人财物来进行保障，在“大城管委员会”的框架下，对内可以深入挖掘相关成员单位的同质化潜力，通过合并相近职能来整合管理、执法等人员力量，通过整合项目来优化资金使用放大资金效能；对外可以以高层次机构有力协调编办、发改、财政等强势部门合理增加人员编制、养护经费及公共服务设施建设。

三、 以“为民服务”信念创新发展机制

城市更新需要统筹处理大量物质性老化、结构性脆弱、功能性衰退的问题，综合推进振兴经济、改善居住、整治环境和民生改善等多重发展目标，实现城市再生、城市发展与城市繁荣。因此在城市更新过程中，需要平衡社会、公众、政府等各方面的利益，但为避免走上一味追求土地开发甚至是房地产开发所产生的经济利益，政府应始终以为民服务的信念坚持公益优先的原则。

在当前国际新冠疫情肆虐，经济发展大受影响，国内政府公共预算缩减的大背景下，我县近几年的财政状况也不容乐观，政府过紧日子的基调不会变，财政保基本运转的理念不会变。但是城市更新进程中需要大量资金投入不能直接产生收益或低收益的公益设施的矛盾问题也同样不可回避。为了短时间内较快推进这些原本缺失的公益设施的建设，让宁海市民在本轮城市更新过程中获得实实在在的获得感，将经济投入最大限度转化为社会效益，各地几乎一致选用了“城投债”来解决建设资金问题。

但在管理运维资金上过度依赖财政资金，使得公益设施建成后运维管理低标准，运维管理方对建设方在移交时要求严苛，设施使用寿命短和完好度耐久度低等问题频发，建管双方部门的矛盾也因此而生。在现行的建管分离体制下，建管双方本着相互制约监督的框架下紧密合作，然而制约变成了掣肘甚至于部门利益冲突必然破坏双方合作，最终受损的是政府行政效能和人民群众根本利益。

因此，建设与运维管理双方行政主管部门的建管分离，建设与运维实际执行主体（建议为城投集团）的有机结合，可以在不打破建管分离体制下实施一定程度上的建管一体。将公益设施的建设和后期运行维护通过法定方式交于县政府直属国企，一方面可以从资产、现金流、优良业务等方面做大企业的资产估值从而实现债务资金的良性循环，另一方面还可以让该实际执行主体在公益设施的规划、设计、建设、运行管理全过程参与以确保其社会效益最大化和综合投入可控性，最终解决目前财政在公益设施、市政设施建设投入和长期运维管理投入的资金短缺问题。